保护儿童的事情等不起

今年的两会上，周洪宇等14位湖北团代表联名提交了一份关于尽快制定并实施《儿童福利条例》的建议。3月12日下午，本报记者在湖北团驻地采访了全国人大代表、湖北省人大常委会副主任周洪宇。

“儿童是祖国的未来，国家对儿童的健康成长负有责任。儿童福利制度就是要确立国家和家庭在保障儿童健康成长中的基本职责。”周洪宇表示，虽然国家一直将儿童福利事业发展作为一项重要工作，但长期以来，因为理念、制度设计、机构设置和资源投入等方面的原因，我国的儿童福利立法还比较落后，与我国的经济社会发展水平不相适应。

周洪宇提到了最近出现在全国各地的“弃婴安全岛”——石家庄自2011年在全国设置首家“婴儿安全岛”以来，截至今年2月共接收弃婴220多名。春节期间，广州市设立的首个“弃婴安全岛”，15天内接收到79名弃婴。目前已有10个省区市的25个弃婴岛投入使用，还有18个省区市正在积极筹建弃婴岛或弃婴观察救治中心。周洪宇认为，这些尝试和探索是一种“后弥补”举措，体现了政府对被遗弃婴儿权益保护的积极态度，但民政部门设置“婴儿安全岛”是为了给生命以最大尊严，并不是要纵容这种违法行为。如何真正有效地减少弃婴行为，切实保护好儿童应该享有的权益，制定一部儿童福利保障方面的法规就显得刻不容缓。

周洪宇一一列举了当前在儿童福利保障方面所存在的问题，他说，因为缺乏基础儿童福利制度，在家庭养育儿童遇到困惑或困难时，他们无法得到国家的指导和帮助。在监护人严重违反职责，对儿童的健康成长造成威胁时，国家也没有及时、有效干预。这种制度缺位导致出现了大量儿童保护困境，如操纵儿童乞讨现象屡禁不止，有些孩子被父母长期严重虐待后致残、致死却得不到有效干预，有些孩子虽然名义上有父母却事实上无人抚养等等。同时，在传统意识中，儿童福利仍然被视为家庭私事，缺乏系统的儿童福利政策和儿童福利的现代理念，儿童福利待遇呈现碎片化。此外，儿童福利机制也是重管理，缺服务，很多地方仍然没有儿童福利机构，特教老师和康复医生专业人才也比较稀缺。

“当前的儿童福利工作呈现的是部门分割，政策杂乱的局面。”周洪宇说道。他认为，目前的儿童福利工作主要是通过分散的政策文件予以规范，针对分散的群体出台相应的政策，“头痛医头、脚痛医脚”。同时，涉及儿童福利的部门由于互不隶属，政出多门，各自为政，遇到棘手的问题好像谁都可以不管，因而无法对困境儿童问题予以根源上的解决。同时，儿童福利工作机构设置上也呈现部门分割局面，看上去很多部门都有职责，实际工作中又很难形成有约束力的配合机制，这种局面人为造成工作条块分割，实践中推诿、扯皮现象时有发生，严重影响决策科学性和资源配置效率，更直接影响到对儿童的保护效果。因此，需要尽快通过立法扭转这种局面，为儿童特别是困境儿童提供体系化福利保护。

分析现有立法中规定的一些儿童福利措施，周洪宇认为，这些措施往往缺乏可操作性，不能充分发挥作用。虽然我国已经构建了儿童保护的基本制度框架，《义务教育法》《未成年人保护法》等法律对督促和帮助父母履行监护职责作出了一些规定。但是这些规定不仅分散，而且对措施的实施主体、程序等都缺乏具体明确规定，导致这些规定在执行过程中被架空，不能实现保护儿童的目的。同时，由于制度设计等原因，也存在有法难依的困境，例如由于收养制度的门槛太高、条件苛刻、手续烦琐，以致一些想收养孩子的家庭被程序击退，需要被收养的儿童却无法被收养。此外，一些现有法规政策效力级别过低，与儿童福利事业发展的要求相比较也显得滞后。如民政部门发布的针对流浪乞讨未成年人和孤儿的政策，这些规定的效力级别普遍较低，没有上升到法律或行政法规的层面，保护力度不够。由于缺乏罚则以及监督主体，这些规定也往往得不到有效执行，不能为儿童福利制度的进一步发展提供明确的法律依据。

周洪宇强调， 制定与国家发展经济发展水平相适应的儿童福利制度，既是我国宪法的要求，也是中国作为《联合国儿童权利公约》缔约国的责任，更是我国经济社会可持续性发展的内在要求。儿童特殊、优先保护原则决定了儿童有权享受一国可达到的最高福利水平，一国将优势资源用于儿童福利事业的发展，也会为一个国家储备可持续性发展的人力资源。国家凝聚力的基础源于国家在儿童成长时期对其所担负的责任，而一个有凝聚力的民族才可能成为一个强大的民族。当前，我国已经基本确立了儿童福利政策框架，《义务教育法》、《未成年人保护法》都规定了一些普惠型的儿童福利措施，国务院及民政部、公安部等部门出台了多项法规政策，加强对特定儿童群体的保护，这些都为儿童福利立法准备了丰富的政策和实践经验。从儿童福利工作实践来看，我国儿童福利工作的发展趋势是，儿童福利对象不断扩大，保障标准不断提高，越来越多儿童被纳入政府制度性保障范围，而且福利工作的重心越来越重视源头问题。这种发展趋势也为开展儿童福利立法确定了目标。

“2011年两会期间，很多代表提出了关于完善儿童福利以及加强对流浪乞讨被拐卖未成年人保护的提案。2011年初，“随手街拍乞讨儿童”微博等行动的发起，也体现了整个社会对儿童权利和儿童福利保障的关注。这些都表明，困境儿童的保护牵动着整个社会的神经，已引起全社会的高度关注。制定儿童福利制度是民心所向，已经具备充足的社会条件。”周洪宇说道。

周洪宇告诉记者，自己最初的想法是制定一部《儿童福利法》，去年的两会上便曾提出相关建议，得到了相关部门的积极回应。但考虑到立法难度较大，今年便把建议立法改为建议制定条例，为的是能让相关措施尽快出台，以起到保护儿童的作用。

“保护儿童的事情不能再等，条例能先出就先建议制定条例，以后机会成熟了再上升为法律。儿童优先，我的想法就是立足于解决问题，”周洪宇说道。他希望今年就能看到相关的成果。(本报记者 姚鹏)